Territorio y gestión de riesgos: por qué el mapa nunca está vacío

Cuando pensamos en “territorio” solemos imaginar mapas, límites políticos, montañas, ríos u océanos. Pero todo territorio es, ante todo, un espacio habitado, lleno de historias, identidades, conflictos y proyectos colectivos.​

En Paraguay, la noción de territorio está atravesada por marcas históricas profundas, como la pérdida de superficie tras la Guerra de la Triple Alianza y los procesos actuales de ocupación, colonización y disputas en zonas fronterizas. Aunque los límites políticos hayan cambiado, lenguas como el guaraní siguen vigentes en comunidades de ambos lados de las fronteras, recordando que la cultura no obedece siempre a las líneas del mapa.​

Por eso, al hablar de planificación territorial para la gestión y reducción de riesgos de desastres, no alcanza con mirar solo la “mancha urbana”, las áreas industriales o los ecosistemas. Falta siempre el elemento clave: las personas, sus formas de habitar, sus vulnerabilidades y capacidades, sus vínculos con el lugar. Un plan que solo ve calles, ríos e industrias, pero no ve comunidades, pueblos indígenas, barrios populares, memorias de inundaciones o conflictos por la tierra, es un plan incompleto.​

En Paraguay existen dos instrumentos especialmente relevantes a escala local: los Planes de Ordenamiento Urbano y Territorial y los Planes Municipales de Gestión y Reducción de Riesgos de Desastres. El primero orienta cómo se usa y organiza el suelo (dónde se construye, qué se protege, qué se industrializa); el segundo se enfoca en conocer los riesgos, definir medidas correctivas y prospectivas y preparar la respuesta, bajo el paraguas normativo de la Ley 2615/2005 que crea la Secretaría de Emergencia Nacional y de la Ley 3966/2010 de municipios.​

La guía nacional para planes municipales de gestión de riesgos propone un proceso en tres grandes fases: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y gestión de desastres. Conocer el riesgo implica identificar normas, sectores y actores clave, caracterizar el territorio, mapear amenazas y vulnerabilidades y construir escenarios de riesgo con participación de instituciones y comunidades. La reducción del riesgo combina intervenciones correctivas (sobre riesgos ya existentes) y prospectivas (para evitar nuevos riesgos), además de prever mecanismos de protección financiera.​

Finalmente, la gestión de desastres abarca preparación para la respuesta, respuesta propiamente dicha y rehabilitación y recuperación temprana, cuando el desastre ocurre a pesar de los esfuerzos previos. En todas estas etapas, el territorio no es un fondo neutro sino un entramado vivo donde se cruzan normas, economías, identidades y relaciones de poder.​

Reconocer esa dimensión simbólica, cultural y social del territorio no es un lujo teórico: es condición para que los mapas de riesgo y los planes locales reflejan la realidad y no solo su versión simplificada. Solo así, las decisiones sobre dónde construir, a quién proteger primero, qué infraestructuras priorizar o cómo relocalizar a una comunidad podrán ser más justas y más efectivas frente a los desastres.

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